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已实施70年的退休制度将迎来力度最大的一次变革。2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“十四五”规划建议稿）发布，提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。
讨论多年的延迟退休制度有了明确方向。《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》（以下简称《学习辅导百问》）指出，将“按照小步慢走、弹性实施、强化激励的思路，坚持统一规定同自愿选择相结合，小幅逐步调整，以减少社会震动，争取更多支持”。
“实施渐进式延迟法定退休年龄是一个很大的系统性工程。”全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文指出，需要政府审时度势，根据具体情况来安排实施这项政策的节奏。
他建议，应分步骤地规范、提高退休年龄，构建弹性退休制度，制定渐进式的提高法定退休年龄的详细政策，给出“时间表”，提高透明度，以便各年龄段群体做好安排，减少改革成本和阻力。
延迟退休：按照小步慢走、
弹性实施、强化激励的思路
延迟退休是对我国现行退休制度的重大改革，在退休年龄及方式等方面均作出调整。
目前，我国实行的退休制度按照1978年颁布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定，将退休年龄定为男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁，从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，连续工龄满10年的，男性退休年龄为55周岁，女性为45周岁。这一年龄框架，始于1951年2月23日颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。
“十四五”期间，这一制度或将得到改变。“十四五”规划建议稿提出，“实施渐进式延迟法定退休年龄”。《学习辅导百问》指出，这是有效应对人口老龄化、充分利用人力资源、促进社会保险制度可持续发展的现实需要。
郑秉文表示，实施渐进式延迟法定退休年龄是一个很大的系统性工程，需要重新梳理。
他指出，第一步，应该规范退休年龄。“规范退休年龄很重要，否则会出现不公平，遭到社会质疑”。他表示，目前的退休年龄规定是上世纪五六十年代作出的，如今很多岗位已发生变化，特殊工种需要进行重新认定，制定新的标准。
在脑力劳动者与非脑力劳动者的退休年龄标准上，郑秉文表示，这两类群体应统一法定退休年龄标准。这种做法利大于弊，减少了制度的碎片化和群体排斥行为，减少了矛盾。到了法定退休年龄，脑力劳动者可以继续工作，非脑力劳动者退休后也有相应的制度保障。
对于男性和女性退休年龄的差异，他认为，这两者也应统一。从预期寿命来讲，女性的预期寿命长于男性，这是一个重要的生理现象；从文化背景来讲，绝大部分发达国家认为女性退休年龄低于男性是一种性别歧视。“这两个因素对我们还是有些启发的，值得思考”。他说。
第二步，提高法定退休年龄。制定一个渐进式的提高法定退休年龄的详细政策，给出“时间表”，让各个年龄段的群体都建立很好的预期，来安排好家庭和工作的关系。
郑秉文解释，“渐进式”延迟法定退休年龄是指每一年延迟几个月，或每几年延迟一岁。国际上较多的做法有两种，一种是每年延迟三个月，四年延迟一岁，另一种是每年延迟四个月，三年时间延迟一岁。国内大多数学术同行也倾向于这两种做法，比较适合我国国情，各个群体能够普遍接受。
“这种‘渐进式’延迟退休的做法，在国际上已有成熟经验。”他介绍，2008年金融危机袭击欧洲、2010年欧洲发生债务危机时，欧盟十几个成员国几乎全部采用了渐进式延长的办法。按三年延迟一岁计算，女工人从50周岁退休延迟到60周岁，需要30年，如果延迟到65周岁，需要45年，将近半个世纪；如果按四年延迟一岁，延迟到60岁需要40年时间，延迟到65岁需要长达60年。
讨论较多的延迟退休方案包括两种：第一种方案是先将男女退休年龄统一，将女性两档退休年龄统一，再同时延长；第二种方案是，男女各自延长退休年龄。女性延长步伐比男性快，最终男女退休年龄实现统一。
郑秉文主张，男女延迟退休应采用一致节奏，女性在同一时间内延迟退休的节奏不必快于男性。他表示，假设男女最终法定退休年龄延长至65周岁，按照目前的情况，男性从60周岁开始延长到65周岁，跨度是5岁，女性从50周岁开始延长到65周岁，跨度则是15岁。“如果要求男女同时延长退休年龄至65岁，女性的延迟节奏要快得多，心理和生理上不易被接受，社会认同会降低，不利于这项改革的实施和实现。”
第三步，构建实施弹性退休制度。郑秉文认为，其包括几层含义：
首先，设立一个最低领取养老金的年龄。其次，为了鼓励多缴多得，到达法定退休年龄时，领取的法定退休金是标准的退休金，较最低领取养老金年龄的金额要高一些。
他解释，“假设法定退休年龄是65周岁，这是标准的退休年龄，领取标准的退休金。所谓弹性退休机制是指在这标准退休年龄的上下各自设定一个弹性退休年龄。
比如，允许63周岁申请退休，这时的养老金水平要低一些。在法定退休年龄的上面，再设定一个延迟退休年龄，比如，允许67周岁退休，这时的养老金显然要比65岁领取的标准的养老金高一些。”
再次，允许任何人在达到法定退休年龄之后可以选择不退休，继续工作。只要其不申请退休，雇主就没有权力让他退休，这是弹性退休机制的一个重要安排。
郑秉文认为，在“十四五”期间，如果要实施渐进式延迟法定退休年龄，最好能一揽子把弹性退休机制也“装进去”，提高透明度，减少改革成本和阻力。
社会老龄化压力下，
延迟退休是大势所趋
延迟法定退休年龄的决策已经过长时间的研究讨论。
郑秉文印象中，早在十几年前，学界已有关于延迟退休年龄的讨论。2012年，人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会等部门制定的《社会保障“十二五”规划纲要》发布，提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”，2013年公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）提出，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。
延迟退休年龄的政策逐步明朗。2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“十三五”规划）提出“出台渐进式延迟退休年龄政策”。
讨论多年的延迟退休年龄政策在2020年迈出重要一步。2020年，“十四五”规划建议稿发布，提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。
郑秉文认为，延迟退休写入“十四五”规划建议稿，从决策者的角度看，“十四五”期间应该要实施延迟退休政策。按照“十四五”规划建议稿，需要政府审时度势，根据具体情况来安排实施这项政策的节奏。
“在社会老龄化的环境下，延长退休年龄是必定的社会发展趋势，这件事情越来越近，不能回避。”他强调。
延迟退休是应对我国人口老龄化压力的重要手段。郑秉文指出，关于老龄化问题，“十四五”规划建议稿中有一个非常新颖、站位更高的提法，即“实施积极应对人口老龄化国家战略”。“十三五”规划的表述是“积极开展应对人口老龄化行动”，“十四五”规划建议稿将其上升至国家战略高度，说明“十四五”期间人口老龄化的压力较“十三五”期间要大得多。
“十四五”期间，我国的人口老龄化趋势将突破两个大关。
郑秉文测算，第一个大关是，60周岁及以上老年人口将在“十四五”期末超过3亿人，达到3.03亿人。在2019年，这一数字是2.54亿人。
联合国将65周岁及以上老年人口占比超过7%，或60周岁及以上人口占比超过10%作为进入老龄化社会的标准，2000年这两个指标在中国同时都“达标”了，预示着2000年是中国进入老龄化社会的元年，至今正好20年了。
2019年，60周岁及以上人口占总人口比例为18.1%。20年，老年人口增加了一倍多，例如，2000年65岁以上人口是8821万人，而2019年是1.76亿人，在“十四五”期末，有可能突破2亿人。
第二个大关是，20年前，65岁老年抚养比是9.9%，2019年高达17.8%，“十四五”期末将突破20%大关。16周岁至59周岁劳动人口从2023年开始，每年将减少千万人，“十三五”期间劳动人口年均减少500万人左右，这意味着税基和费基的减少。
“‘十三五’初期，城镇养老保险赡养比是35.8%，大约是3个人养活1个人，但到‘十四五’期末，这一数字将达到47.7%，约2.1个人养活1个人”。他解释，“十四五”期间，养老保险的赡养率将有一个突破，劳动力的负担将越来越沉重。
“当前，在中国延迟退休是很迫切的。”郑秉文表示，同时，根据中国人预期寿命及受教育年限的变化，延迟退休都是必然趋势。
首先，相较现行退休政策制定时，目前我国居民的预期寿命大大延长。据国家卫生健康委的数据显示，2019年，居民人均预期寿命为77.3岁，而1951年制定现行退休制度时，人均寿命不足50岁。在目前情况下，许多退休职工在具备充分劳动能力的情况下退休，造成了劳动力资源的浪费。
其次，受教育平均年限延长很多。郑秉文指出，一个人从本科读到硕士、博士、博士后，大约要30岁左右才能步入劳动力市场，比以前晚了近10年。如果退休年龄不变，全社会的劳动供给就受到极大的影响。在人口老龄化的情况下，提高劳动供给对拉动我国经济增长、提高人民生活质量都有好处。
延迟退休可为养老金持续发展提供支撑
人口老龄化压力下，实施延迟法定退休年龄政策对养老金持续发展具有积极意义。
郑秉文指出，“十四五”期间，城镇职工基本养老保险基金将面临空前的收支平衡压力。2000年以来，基金历年结余每年增长，从2000年的2279亿元增加到2019年的5.46万亿元。但是，2020年养老基金历年结余将首次出现大幅下降，预计城镇企业职工基本养老保险余额将下降到3.8万亿元，减少1.7万亿之巨。这个基本面，将贯穿整个“十四五”并对整个“十四五”都有重要影响。
为保市场主体，养老金缴费连续5年下降，养老基金收入每年递减，2019年大幅下降，2020年再次大幅下降，如果要维持养老金替代率当前45%的水平不变，就面临着巨大的收支平衡压力，在本来就需要大量财政补贴的情况下，财政的压力就更大了。
养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。
中国社科院世界社保研究中心在2019年发布的《中国养老金精算报告2019-2050》显示，预测养老金收不抵支将出现在2028年，到2035年将耗尽累计结余。《学习辅导百问》一书中也强调，在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年首次出现收不抵支，到2036年累计结余将耗尽。
在社科院和《学习辅导百问》这两个不同版本的预测中，收不抵支和基金耗尽的两个时点的预测只相差一年。
但郑秉文强调的是，上述社科院关于2018和2035年两个时点的预测是在2018年底的社保缴费政策基础上进行测算的，后来，2019年4月中央为应对经济下滑又大幅下调了费率和费基，幅度之大是前所未有的。2020年，为应对疫情在2019年基础上再次大幅下调，对有些企业还实施了“免缴”，这些都是以前从未有过的政策。所以，第一个时点事实上在2020年就会出现，2020年收不抵支已成定局。至于第二个基金余额耗尽的时点也将提前到来，粗略估算，应出现在“十五五”期末。
这可能对财政造成较大压力。他强调，2019年财政补贴社会保障2万亿元，在“十三五”期间，补贴金额翻了一番，压力越来越大。如果不加快养老金制度改革步伐，“十四五”期间是建立社保制度以来最困难的时期，对财政形成最大压力的时期。
在人口老龄化趋势下，面对养老金持续发展的问题，郑秉文提出，延迟退休是绝大多数发达国家应对这一问题的手段。“因为人口的预期寿命越来越高，延长退休年龄相当于增加缴费年限，提高资金收入，降低了养老保险制度赡养率。（注：养老保险制度赡养率指，养老保险制度内领取养老金的人数与制度内交纳养老保险费的人数之比，数值越小，养老保险基金面临的支付压力越小。）
但是，郑秉文一再强调说，延迟退休年龄不完全是为了养老基金的平衡，这只是问题的一个方面。最重要的因素是人的预期寿命延长了，人的生命周期发生了变化，退休政策需要相应调整，这是人类社会发展的一个共同特征，几乎所有国家都在调整政策，以适应人口老龄化的趋势。
应对养老基金的压力，需要多措并举，共同发力。除延迟退休外，郑秉文指出，“十四五”期间，建议养老金改革在以下方面有所作为：
建议中央调剂制度应过渡到全国统筹；延长最低缴费年限；加快养老保险基金的投资改革进程；加快建立多缴多得的激励机制；利用3万多亿美元的外汇储备，建立外汇型主权养老基金；加快国资划转进程，充实全国社保基金；将城乡居民基本养老保险的基础养老金改为“养老津贴”；第二支柱企业年金引入“自动加入”机制，扩大参与率；尽快整合第三支柱税延型商业养老保险和养老目标基金的制度设计等。
延迟退休会加大失业压力吗？
延迟退休大局已定，这一改革牵动民生神经，引发公众广泛关注。
临近退休人员或是最先受到影响的群体。假设“十四五”期末开始调整退休年龄，据估算，届时小于等于60岁男性（1965年以及以后出生的男性）、小于等于55岁女性干部（1970年以及以后出生的人）及小于等于50岁女性工人（1975年以及以后出生的女性）将首批面临延迟退休的局面。有说法认为，延迟退休政策将对他们造成不利影响。
“渐进式的延迟退休对这批人的影响实际是很小的。”郑秉文解释，假设延时退休现在开始实施，1965年出生的这批人的退休时间会推迟几个月，1969年出生的人退休时间大约推迟一年。
他表示，受影响较大的群体，实则是更年轻的一代，如1975年至1985年出生的人，“按照目前的退休制度，这批人本来再过5年或10年就将退休，但延迟退休实施后，他们的退休时间可能需要延迟2年左右，就会感觉到负担。”
延迟退休的实施是否会加大就业压力，也是公众关心较集中的问题。有人提出担忧，延迟退休年龄后，高龄求职者可能会在就业中面临更大困难，或者高龄劳动力是否会挤占年轻人就业岗位，加大就业压力。
郑秉文表示，新的退休政策实施初期可能会产生一些影响，但长期看影响不是很大，延迟退休的群体不仅仅是工作的群体，同时也是消费的群体。工作人口的消费和退休人口的消费是不一样的，前者的消费能力要比后者强得多, 消费需求的增长会创造大量就业机会，超过10年后，新的劳动供给会抵消由于延迟退休产生的失业压力。
“目前，没有经验数据来支撑‘延迟退休会加大失业压力’的说法。”他进一步解释，从国际经验来看，凡是退休年龄很高的国家，失业率都是很低的。美国过去20年的失业率是5%左右，他们的实际平均退休年龄是67岁左右。而同期法国的失业率为10%左右，而其退休年龄才60岁。失业问题更严重的希腊，退休年龄是58岁，而失业率在全欧洲最高，仅青年失业率就超过了40%。
他总结，影响失业率高低的因素很多，与经济增长速度、产业结构、劳动力素质甚至历史文化和国民性的关联性更强，退休年龄的调整并非主要原因，“延迟退休会增加失业率”的判断是站不住脚的。
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